701年、大宝律令の完成で日本は律令国家として再編されました。当初律令は上手く機能していました。国司はやる気に満ち、勧農に励んで口分田からの収穫を増やそうとしました。しかし、月日を経るなかで徐々に国司は不正を働き、律令が社会の変化に対応しきれなくなりました。朝廷は対応に追われるが、次第に修正不可能になっていきました。

律令の問題と不正の増加

有力農民の登場

律令制では、班田収授法に基づき口分田が配給されました。
当然口分田ごとの土地の質は異なります。
良質の口分田を得た農民は、豊かな収穫によって有力農民へと成長しました。

有力農民の登場

国司の不正行為

豊作凶作関係なく、国府の租による収入は一定です(1段=2束2把)。
国府は 出挙すいこ という税に頼り、財源を増加させていきました。
出挙
国府の倉で保存する稲穂(米の種がついた状態)を、春に貸付け、秋に利息と一緒に徴収
利息5割とあまりに重いので、貸付け量には上限あり

出挙の仕組み
一部の国司は上限を超えて稲穂を貸付け、利息を着服しました。
時に国司は上限超えの分を回収できず、国府の倉の出納に誤差が生じました。
国司は上限超えの不正や出納の誤差を誤魔化せず、任期6年を終えて新任の国司と交代する時に揉めました。
国司は交代時に新任の国司から解由状げゆじょうをもらい、仕事に不備のなかったことを証明する必要がありました。
不正・誤差の増加で、解由状のやり取りが滞ってしまいました。

新任の国司と前任の国司
国司の交代を円滑に進めさせるため、 桓武 天皇は 勘解由使かげゆし を設けました。
勘解由使は第三者として前任と新任の揉め事を解決したり、新任が前任の不正を見逃していないか調査したりしました。

戸籍の崩壊

農民は調・庸・雑徭の負担を少なくし、また、口分田を長く手元に残したいと考えました。
国司は農民に調・庸の一部を貢がせ、見返りに次のような 偽籍 (虚偽の申告)を許しました。
調・庸は、中央(朝廷)財源として納められる税
偽籍による調・庸などの未納で、中央財源は減っていきました。

税の流れ

偽籍への対応

偽籍で減少する財源に対して、中央は様々な対応をとりました。

負担の縮小

桓武天皇は農民の偽籍を減らすために、次の3点に取り組みました。

田地の直営・収集

稲穂による財源確保のため、田地を収集・直営する動きが見られました。
院宮王臣家
天皇と親近な皇族や貴族の呼称

京の問題対策

弾正台・五衛府では、増加する京の問題に対応しきれなくなりました。
 嵯峨 天皇は、天皇直属の 検非違使けびいし を設け、京の問題を迅速に解決させて治安維持を図りました。

嵯峨天皇

検非違使
(伴善男の逮捕に向かう検非違使)
誰もが憧れた職―検非違使
平将門は、検非違使に憧れ、藤原忠平に希望を述べましたが、「若いな、そちは」と冷たく言い捨てられました。検非違使は、在任の捜査・逮捕、裁判・刑の執行などの権限をもち、容易に就ける職ではありませんでした。

律令の再整備

律令の補完

基本的に律令の条文には手が加えられず、必要に応じて次のような法令で補完しました。
嵯峨天皇は格・式をまとめた 弘仁こうにん格式 を編纂させました。
9~10世紀、清和せいわ天皇が 貞観じょうがん格式 醍醐だいご天皇が 延喜えんぎ格式 を編纂させました。
弘仁格式・貞観格式・延喜格式は 三代格式 と総称されました。
語呂
嵯峨は盛(清和)大(醍醐)に、唐風を向(弘仁)上(貞観)へ(延喜)

難解な律令

令の解釈を間違えると一大事、ということで令の解説書などが作られました。

清原夏野

令に載らない役職

令に載らず、必要に応じて設けられた役職を 令外官りょうげのかん と呼びます。
例えば、勘解由使・検非違使・蔵人頭などが該当します。